САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 1 июня 2023 г. по делу в„– 3а-135/2023

Санкт-Петербургский городской суд в составе:
председательствующего судьи Витушкиной Е.А.,
при секретаре А.,
с участием прокурора Шкарлет О.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. об оспаривании нормативного правового акта, обязании принять нормативный правовой акт, заменяющий признанный недействующим,

установил:

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга 29 сентября 2020 года в„– 776 утверждены Правила пользования Петербургским метрополитеном (далее - Правила пользования метрополитеном, оспариваемый акт), определяющие, в том числе, условия перевозок пассажиров и провоза ручной клади Петербургским метрополитеном (далее - метрополитен).
Подпунктом 9 пункта 27 Правил пользования метрополитеном установлено, право пассажира при перевозке пассажиров из числа инвалидов бесплатно провозить собаку-проводника (в наморднике и со специальным опознавательным знаком).
Правила пользования метрополитеном опубликованы на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru 02 октября 2020 года.
В Правила пользования метрополитеном внесены изменения постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 25.11.2021 в„– 907, которые не затронули указанные положения.
К. обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, после уточнения которого просит признать недействующим подпункт 9 пункта 27 Правил пользования метрополитеном в части права незрячего пассажира бесплатно провозить собаку-проводника исключительно в наморднике, полагая что указанные положения противоречат статье 15 Федерального закона в„– 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов", подпункту 5 пункта 1 статьи 13 Федерального закона от 27.12.2018 года в„– 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и нарушает права административного истца, для которого собака-проводник является техническим средством реабилитации, а именно специальным средством для ориентирования, наличие намордника мешает собаке выполнять свои прямые функции, например, поднять оброненную инвалидом по зрению трость или другую вещь. Также административный истец просит обязать Правительство Санкт-Петербурга принять нормативный правовой акт, заменяющий признанный не действующим подпункт 9 пункта 27 Правил пользования метрополитеном в целях исключения недостаточности правового регулирования правоотношений в сфере деятельности по функционированию метрополитеном.
Представитель административного истца в суде поддержал заявленные требования, полагая также оспариваемое положение неопределенным; административный истец пояснил суду, что специально отобранная и обученная собака-проводник дружелюбна, обладает навыками адекватно реагировать на внешние раздражители и не отвечать агрессией.
Представитель административного ответчика представила возражения на заявленные требования, полагая, что оспариваемые положения приняты в пределах предоставленных полномочий Правительства Санкт-Петербурга по организации транспортного обслуживания населения и учитывают региональные особенности функционирования Петербургского метрополитена, характеризующегося высоким уровнем пассажиропотока, требующего необходимость обеспечения безопасности пассажиров; представитель полагает, что исходя из положений пункта 4 Порядка выдачи паспорта на собаку-проводника, утвержденного приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 22.06.2015 в„– 386н "Об утверждении формы документа, подтверждающего специальное обучение собаки-проводника, и порядка его выдачи" собака-проводник передается в качестве специального средства для ориентации, что свидетельствует об отсутствии в прямых функциях собаки-проводника оказания помощи по поднятию оброненных вещей; намордник входит в комплект снаряжения собаки-проводника выдаваемого в целях обеспечения соблюдения инвалидом по зрению требований, предъявляемых к использованию собак-проводников; метрополитеном приняты правила, направленные на обеспечение сопровождения инвалида по зрению в процессе перевозки.
Представитель заинтересованного лица Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Петербургский метрополитен" в суд явился, выразил несогласие с заявленными требованиями, полагая, что оспариваемые положения соответствуют актам, имеющим большую юридическую силу, направлены на создание безопасных условий перевозки пассажиров метрополитена, при том, что одной из региональных особенностей Петербургского метрополитена является то, что он самый востребованный вид общественного транспорта Санкт-Петербурга, и в условиях большого пассажиропотока, в целях исключения травмирования других пассажиров посредством укуса животным, требование о нахождении собаки-проводника на территории метрополитена в наморднике является обоснованными. Пояснил, что с 12.05.2023 года приказом начальника СПбГУП "Петербургский метрополитен" введен в действие новый Регламент оказания помощи маломобильным группам населения, предусматривающий при наличии запроса от пассажира, являющегося инвалидом по зрению, следующего с собакой-проводником, о необходимости осуществления дополнительного сопровождения на всем маршруте следования, обеспечивать сопровождение такого пассажира от станции отправления до выхода со станции назначения, в том числе, в подвижном составе, что обеспечивает, в том числе, оказание помощи при падении трости и иных вещей.
Выслушав объяснения административного истца, представителей сторон, представителя заинтересованного лица, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым удовлетворить заявленные требования, суд приходит к следующему.
Правовые условия функционирования внеуличного транспорта, одним из видов которого является метрополитен, и основы организации транспортного обслуживания населения внеуличным транспортом в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 29 декабря 2017 в„– 442-ФЗ "О внеуличном транспорте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 29.12.2017 в„– 442-ФЗ).
В соответствии с частью 1 статьи 7 указанного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации транспортного обслуживания населения при перевозках внеуличным транспортом относится утверждение правил пользования внеуличным транспортом, которые в силу части 1 статьи 10 этого же Федерального закона утверждаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации для каждого вида внеуличного транспорта отдельно и могут учитывать региональные особенности функционирования внеуличного транспорта.
Вступившим в законную силу решением Санкт-Петербургского городского суда от 07.12.2020 по административному делу в„– 3а-276/2020 установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции, с соблюдением требования к форме акта, соблюдением процедуры принятия, установленных статьей 12 Закона Санкт-Петербурга от 06.07.2009 в„– 335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга" и Регламентом Правительства Санкт-Петербурга, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 в„– 100, и опубликован в установленном порядке (в соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года в„– 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга"), что в силу положений части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации имеет преюдициальное значение для настоящего спора.
Оценивая доводы административного истца о противоречии оспариваемого положения законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд учитывает следующее.
Федеральным законом от 24.11.1995 в„– 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации (далее - Федеральный закон в„– 181-ФЗ) определены государственная политика в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
В силу части 2 Федерального закона в„– 181-ФЗ социальная защита инвалидов - система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.
Согласно статье 3.1 указанного Федерального закона в Российской Федерации не допускается дискриминация по признаку инвалидности. Для целей настоящего Федерального закона под дискриминацией по признаку инвалидности понимается любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью либо результатом которых является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех гарантированных в Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области.
В соответствии со статьей 11.1 Федерального закона в„– 181-ФЗ к техническим средствам реабилитации инвалидов относятся устройства, содержащие технические решения, в том числе специальные, используемые для компенсации или устранения стойких ограничений жизнедеятельности инвалида, к которым относятся специальные средства для ориентирования (включая собак-проводников с комплектом снаряжения).
В силу пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона в„– 181-ФЗ федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (в сфере установленных полномочий), организации независимо от их организационно-правовых форм обеспечивают инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) допуск на объекты социальной, инженерной и транспортной инфраструктур собаки-проводника при наличии документа, подтверждающего ее специальное обучение и выдаваемого по форме и в порядке, которые определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения.
Статьей 17 Федерального закона от 29.12.2017 в„– 442-ФЗ установлено, что перевозчики в соответствии с законодательством Российской Федерации о социальной защите инвалидов обеспечивают пассажирам из числа инвалидов (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) без взимания дополнительной платы допуск при перевозке пассажиров из числа инвалидов собак-проводников при наличии документов, подтверждающих их специальное обучение и выдаваемых по форме и в порядке, которые устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения.
Пунктом 7 статьи 23 Типовых правил пользования метрополитеном, утвержденных приказом Минтранса России от 26.10.2018 в„– 386 "Об утверждении Типовых правил пользования метрополитеном" установлена обязанность пассажира использовать для провоза животных, за исключением собак-проводников на поводке, сопровождающих инвалидов по зрению, при наличии документов, подтверждающих их специальное обучение, клетки или иные приспособления с глухим дном (например, корзины, короба, контейнеры), сумма измерений которых по длине, ширине и высоте не превышает 150 см или большего значения, определенного Правилами с учетом региональных особенностей функционирования метрополитена, связанных с объемом пассажиропотока и конструктивной спецификой подвижного состава и объектов инфраструктуры метрополитена.
Правоотношения в области обращения с животными в целях защиты животных, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными регулируются Федеральным законом от 27.12.2018 в„– 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон в„– 498-ФЗ).
Пунктом 3 этого Федерального закона установлено, что собака-проводник - собака с комплектом снаряжения, которая сопровождает инвалида по зрению и на которую выдан документ, подтверждающий ее специальное обучение (паспорт установленного образца на собаку-проводника).В указанный комплект снаряжения входит, в том числе, намордник, который является приспособлением для защиты от укусов животных (ГОСТ Р 54953-20112. Национальный стандарт Российской Федерации. Продукция для непродуктивных животных зоотехническая. Термины и определения).
В силу части 4 статьи 1 Федерального закона в„– 498-ФЗ отношения, возникающие при перевозке животных, регулируются законодательством в области транспорта, ветеринарным законодательством Российской Федерации и международными договорами с участием Российской Федерации.
Как указано выше в силу части 1 статьи 7 Федерального закона от 29.12.2017 в„– 442-ФЗ правила пользования внеуличным транспортом правил пользования внеуличным транспортом, которые утверждаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, могут учитывать региональные особенности функционирования внеуличного транспорта.
Из указанных положений следует, что органы исполнительной власти вправе с целью обеспечения безопасности перевозок определять необходимость того, что собака-проводник должна иметь намордник если это обусловлено региональными особенностями функционирования внеуличного транспорта.
Доводы административного истца относительно того, что такое регулирование противоречит подпункту 5 пункта 1 статьи 13 Федерального закона в„– 498-ФЗ являются ошибочными, поскольку указанная норма определяет требования к содержанию домашних животных и не исключает допустимость определения необходимости использовать намордник при провозе собаки-проводника на транспорте. Оснований полагать, что такое регулирование в нарушение требований статьи 15 Федерального закона в„– 181-ФЗ не обеспечивает инвалиду возможность самостоятельного передвижения по территории, на которой расположены объекты транспортной инфраструктуры, не могу быть приняты судом, поскольку такое регулирование не препятствует использованию собаки-проводника, являющейся средством ориентации.
Административным ответчиком не представлены суду конкретные данные, кроме сведений об пользовании в будние дни метрополитеном более 2,1 млн пассажиров, что не позволяет оценить доводы административного ответчика о том, что введенное правило обусловлено региональными особенностями функционирования метрополитена, при том, что согласно пояснениям административного истца оспариваемое положение до принятия оспариваемого нормативного правового акта в правилах пользования Петербургским метрополитеном отсутствовало.
При оценке оспариваемой нормы следует учитывать, что из приведенных положений федерального законодательства следует, что взимание платы за перевозку собак-проводников в метрополитене не допускается.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. в„– 3-П, от 15 июля 1999 г. в„– 11-П, от 11 ноября 2003 г. в„– 16-П и от 21 января 2010 г. в„– 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. в„– 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Оспариваемое положение, содержащееся в разделе, определяющем права пассажира, не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование ее содержания, носит неопределенный характер, поскольку по своему содержанию предполагает возможность провозить собаку-проводника в наморднике за плату, что, в свою очередь противоречит приведенным положениям вышеприведенной статьи 17 Федерального закона от 29.12.2017 в„– 442-ФЗ, и не соотносится с положением подпункта 10 пункта 26 оспариваемого нормативного правового акта, устанавливающего обязанность использовать при провозе собаки-проводника только поводок, в связи с чем оспариваемая норма подлежит признанию недействующей в части слов "в наморднике".
Частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определено, что в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части. По настоящему административному делу предусмотренных названным законоположением обстоятельств для возложения судом на орган государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление К. об оспаривании нормативного правового акта, обязании принять нормативный правовой акт, заменяющий признанный недействующим, - удовлетворить частично.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 9 пункта 27 Правил пользования Петербургским метрополитеном, утвержденных постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 сентября 2020 года в„– 776 в части слов "в наморднике".
К. в удовлетворении остальной части административного искового заявления - отказать.
Возложить на Правительство Санкт-Петербурга обязанность опубликовать сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).
Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья
Е.А.Витушкина


------------------------------------------------------------------