САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 5 апреля 2023 г. по делу в„– 3а-41/2023

Санкт-Петербургский городской суд в составе:
председательствующего судьи Витушкиной Е.А.,
при секретаре А.,
с участием прокурора Савельевой А.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. о признании недействующим в части распоряжения Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2021 года в„– 252-р "О внесении изменений в распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности от 02.08.2018 в„– 246-р"

установил:

Распоряжением Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 02.08.2018 в„– 246-р "Об утверждении местоположения береговой линии (границы водного объекта), границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы реки Нева (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга" утверждено местоположение береговой линии (границы водного объекта) реки Нева (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга, описание береговой линии, ее координаты и опорные точки, отображение береговой линии на картографических материалах согласно Приложению 1 к настоящему распоряжению (пункт 1); утверждена граница водоохранной зоны реки Нева (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга, описание границы водоохранной зоны, ее координаты и опорные точки, отображение границы водоохранной зоны на картографических материалах согласно Приложению 2 (пункт 2); утверждена граница прибрежной защитной полосы реки Нева (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга, описание границы прибрежной защитной полосы, ее координаты и опорные точки, отображение границы прибрежной защитной полосы на картографических материалах согласно Приложению 3 (пункт 3); определена для реки Нева (ИД 1241) ширина водоохранной зоны - 200 м, ширина прибрежной защитной полосы - 50 м (пункт 4).
Распоряжением Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2021 в„– 252-р "О внесении изменений в распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности от 02.08.2018 в„– 246-р" (далее - оспариваемый акт, Распоряжение) Приложение 1, Приложение 2, Приложение 3 к вышеуказанному распоряжению изложены в новой редакции согласно соответствующим приложениям к настоящему Распоряжению; ранее принятый правовой акт дополнен Приложением 4, определяющим правовой режим использования земельных участков в границе водоохранной зоны и границе прибрежной защитной полосы водного объекта.
К. обратилась в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, после уточнения которого просит признать недействующим Распоряжение в части:
- точек 960-989, их координат и описания, также отображения на карте (литы 70-73 карты) в Приложении в„– 1 в„– Местоположение береговой линии (границы водного объекта) реки Невы (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга);
- точек 42-53, 640-668, их координат и описания, а также отображения на карте (листы 157-158 карты) в Приложении в„– 2 ("Граница водоохранной зоны реки Невы (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга);
- точек 44-63, 624-652, их координат и описания, а также отображения на карте (листы 133-1234 карты) в Приложении в„– 3 ("Граница прибрежной защитной полосы реки Невы (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга").
В обоснование требований административный истец ссылается на то, что оспариваемый акт, устанавливая границы береговых полос, водоохранных зон и прибрежных защитный полос, носит нормативный характер, однако не был официально опубликован; нормативный правовой акт имеет неопределенность, не позволяющую определить в рамках какой правовой процедуры было осуществлено утверждение береговой линии, поскольку пункты 3 и 4 Правил определения местоположения береговой линии (границ водного объекта), случаев и периодичности ее определения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2016 в„– 377 (далее - Правила) допускают только установление или уточнение местоположения береговой линии; в случае, если было осуществлено уточнение вышеуказанных границ, то уточнение местоположения береговой линии (границы водного объекта) осуществлено при отсутствии обстоятельств, допускающих такое уточнение в силу пункта 4 Правил, и с нарушением порядка такого определения, установленного пунктом 10 Правил, согласно которому при уточнении местоположения береговой линии (границы водного объекта) поверхностных водных объектов береговая линия рек определяется по среднемноголетнему уровню воды в период, когда они не покрыты льдом, с учетом уровней воды при руслонаполняющем расходе воды и морфологических особенностей водного объекта; фактически Распоряжением произведено без законных оснований изменение местоположения береговой линии по сравнению с установленной распоряжением Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 07.08.2007 в„– 1088-рк, 22.04.2009 в„– 1233-рк, при том, что отсутствует согласование создания искусственного земельного участка, увеличившего площадь полуострова в створе Таллинской улиц, в Законе Санкт-Петербурга от 19.01.2009 в„– 820-7 "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон", устанавливающим запрет на изменение границ ценных элементов планировочной ландшафтно-композиционной структуры, к числу которых относится открытая акватория реки Невы, отражена рассматриваемая территория с очертаниями, значительно отличающимися от очертаний, утвержденных Распоряжением.
Представитель административного истца в судебном заседании поддержал заявленные требования, пояснил, что несмотря на заявление административного ответчика о том, что Распоряжение принято в связи с уточнением положения береговой линии, эти обстоятельства не усматриваются из текста Распоряжения; при проведении процедуры уточнения береговой линии административным ответчиком не принято во внимание, что в пределах акватории реки Невы проводились работы по обсыпке акватории реки Невы грунтом, бетонными блоками, мусором, эта незаконная деятельность была легализована административным ответчиком, определившим новые границы реки Невы, которые не носят естественный характер, а вызваны незаконным антропогенным воздействием, определены на основании аэрофотосъемки 2021 года, которая зафиксировала результат антропогенного воздействия, при этом определение характера насыпи не было осуществлено.
Представители административного ответчика, поддержали письменные возражения, согласно которым 31.05.2021 года ООО "ЛКМ" представило в Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга (далее - Комитет) пакет документов по результатам выполнения комплекса работ по уточнению местоположения части береговой линии (границы водного объекта) реки Невы в границах территории, расположенной в створе Таллинской улицы в Красногвардейском районе Санкт-Петербурга, выполненных в рамках договора-подряда в„– 61-21 от 30.04.2021, заключенного им с правообладателем земельного участка с кадастровым номером в„– <...> ФИО на основании указанных документов Комитетом принято Распоряжение, уточняющее местоположение береговой линии (границы водного объекта), границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы реки Нева (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга. Административный ответчик полагает, что оспариваемый акт не обладает признаками нормативного правового акта, поскольку рассчитан на однократное применение и обязателен для определенного круга лиц - для Невско-Ладожского бассейнового водного управления, которое в соответствии с пунктами 13, 14 Правил на основании результатов работ, включающих в себя материалы и правовой акт об установлении или изменении береговой линии (границы водного объекта), вносит в государственный водный реестр сведения о береговой линии, содержащие в нем сведения, также для Росреестра. Административный ответчик указал на то, что Распоряжение разработано в целях повышения точности установления местоположения береговой линии (водного объекта), границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос реки Невы (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга при отсутствии запретов на реализацию указанной цели, при том, что правовыми актами Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 07.08.2007 в„– 1088-рк и от 22.04.2009 в„– 1233-рк установлены не границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы на соответствующем участке реки Невы, а ограничения в использовании земельного участка с кадастровым номером в„– <...>, предусмотренные пунктом 2 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации.
Выслушав мнение представителей сторон и заинтересованного лица, исследовав письменные доказательства, заслушав заключение прокурора, полагавшего оспариваемый акт подлежащим признанию недействующим с момента его принятия, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктами "в", "д", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Согласно частям 1 и 6 статьи 2 Водного кодекса Российской Федерации водное законодательство состоит из данного кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. На основании и во исполнение этого кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.
Пунктом 2 части 1 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 10.09.2020 в„– 1391 "Об утверждении Правил охраны поверхностных водных объектов" (далее - Постановление Правительства в„– 1391), мероприятия по охране поверхностных водных объектов включают в себя установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос поверхностных водных объектов, в том числе обозначение на местности посредством специальных информационных знаков, в соответствии с Правилами установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 г. в„– 17 "Об утверждении Правил установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов".
Из содержания статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации следует, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (часть 1); в границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2); на территориях населенных пунктов при отсутствии набережной ширина водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы измеряется от местоположения береговой линии (границы водного объекта) (часть 14). В соответствии со статьей 2 Водного кодекса Российской Федерации полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования (часть 6); каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского рыболовства и причаливания плавучих средств (часть 8).
В соответствии с пунктом 5 Постановления Правительства РФ от 29.04.2016 в„– 377 (ред. от 17.08.2022) "Об утверждении Правил определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности ее определения и о внесении изменений в Правила установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" установление местоположения береговой линии (границы водного объекта) осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации - при реализации переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.
В силу пункта 3.22 Положения о Комитете по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, утвержденному постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 09.03.2017 в„– 127 "О мерах по совершенствованию государственного управления в сферах благоустройства, природопользования и охраны окружающей среды и внесении изменений в некоторые постановления Правительства Санкт-Петербурга" к полномочиям Комитета относится осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Санкт-Петербурга.
Таким образом, оспариваемый акт принят Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности (далее - Комитет) в пределах предоставленных полномочий.
Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06.10.2022 в„– 66а-1073/2022 по настоящему делу установлено, что оспариваемое Распоряжение направлено на изменение местоположения береговой линии (границы водного объекта), границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы реки Невы на территории Санкт-Петербурга, т.е. издано в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права и тем самым регулирует общественные отношения, возникающие в процессе пользования территориями, определяемыми в качестве береговой полосы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы, что позволяет прийти к выводу о том, что оспариваемое Распоряжение является нормативным правовым актом.
Оценивая Распоряжение как нормативный правовой акт, суд учитывает, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Согласно пункту 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года в„– 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта, официальным опубликованием правового акта губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга является первое размещение его полного текста на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга в сети Интернет в виде электронной копии бумажного документа. Аналогичные положения установлены в пункте 3 статьи 3 указанного нормативного правового акта в действующей редакции.
Правовой акт Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания, если иной срок не установлен федеральным законодательством, и вступает в силу в день его официального опубликования, если в самом правовом акте не установлен более поздний срок его вступления в силу (пункты 4 и 6 статьи 3 указанного Закона).
Пунктом 2 Порядка официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года в„– 865, определены также иные источники официального опубликования правового акта Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.
Однако из пояснений представителей административного ответчика следует, что оспариваемое Распоряжение официально не опубликовано в установленном порядке в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, а также приведенных выше положений Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года в„– 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" и Порядка официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года в„– 865.
Согласно пункту 40 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 в„– 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.
Поскольку оспариваемый правовой акт официально не опубликован, вместе с тем, как установила апелляционная инстанция, он затрагивает права неопределенного круга лиц, связанные с пользованием территориями, определяемыми в качестве береговой полосы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы, суд полагает, что оспариваемое Распоряжение подлежит признанию недействующим с момента принятия.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Признать недействующим со дня принятия распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2021 года в„– 252-р "О внесении изменений в распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности от 02.08.2018 в„– 246-р".
Возложить на Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга обязанность опубликовать сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).
Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья
Е.А.Витушкина


------------------------------------------------------------------